OLEH Djohermansyah Djohan--Guru Besar IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010–2014, Pendiri Institut Otonomi Daerah
Presiden Prabowo Subianto menyebut adanya birokrat yang tidak patuh, tidak tersentuh, dan menguasai institusi karena telah bekerja puluhan tahun, sementara pejabat politik datang dan pergi. Fenomena tersebut disebutnya sebagai deep state, sedangkan birokrat semacam itu disebut sebagai “raja kecil”.
Pernyataan tersebut layak menjadi momentum untuk mengevaluasi birokrasi di negeri ini. Namun, ada pertanyaan yang lebih mendasar: jika ada raja kecil, siapa yang membesarkannya?
Pertanyaan ini penting agar kita tidak terjebak dalam kecenderungan mencari kambing hitam. Sebab, “raja kecil” bukan semata-mata produk individu, melainkan dapat tumbuh dari sistem yang memungkinkan kekuasaan birokrasi terlalu terkonsentrasi, pengawasan lemah, serta hubungan antara politisi dan birokrasi tidak sehat.
Indonesia adalah republik, bukan kerajaan. Tidak ada raja besar dan raja kecil dalam sistem ketatanegaraan kita.
Birokrasi merupakan instrumen negara untuk melaksanakan kebijakan pemerintahan. Karena itu, birokrat yang menyalahgunakan kewenangan, menghambat kebijakan yang sah, mempermainkan prosedur, atau menjadikan institusi seolah-olah milik pribadi memang harus ditertibkan.
Namun, loyalitas birokrasi bukan kepada pribadi pejabat politik. Loyalitas birokrasi adalah kepada negara, konstitusi, dan kepentingan publik. Karena itu, mereka disebut abdi negara atau pamong praja, bukan pangreh praja.
Birokrat yang mengingatkan bahwa suatu kebijakan belum memiliki dasar hukum yang jelas atau belum memenuhi standar prosedur tidak otomatis layak disebut “raja kecil”. Negara justru membutuhkan birokrasi profesional yang berani memberikan advis secara jujur kepada pejabat politik.
Jangan sampai perang melawan deep state justru menghasilkan birokrasi yang hanya berani berkata, “Siap, laksanakan.”
Jangan Semua Perbedaan Disebut Pembangkangan
Persoalan ini juga relevan dalam hubungan pusat dan daerah. Dalam negara kesatuan yang menerapkan desentralisasi, pemerintah pusat memiliki fungsi pembinaan dan pengawasan, sedangkan daerah menjalankan urusan pemerintahan sesuai dengan kewenangannya. Karena itu, setiap perbedaan respons daerah terhadap kebijakan pemerintah pusat tidak otomatis berarti pembangkangan.
Program nasional yang dilaksanakan di daerah membutuhkan kolaborasi. Dalam program seperti Makan Bergizi Gratis (MBG), misalnya, pemerintah daerah berada di garis depan ketika persoalan muncul. Karena itu, kepala daerah dan perangkat daerah semestinya dilibatkan sejak tahap perencanaan, pelaksanaan, hingga evaluasi.
Daerah bukan sekadar lokasi proyek pemerintah pusat. Daerah adalah bagian dari penyelenggara pemerintahan negara.
Lima Langkah Membongkar “Raja Kecil”
Pemerintah, menurut hemat saya, perlu menerjemahkan kritik Presiden tersebut menjadi perbaikan kebijakan yang konkret.
Pertama, audit dan distribusi ulang kewenangan. Kewenangan strategis di kementerian dan lembaga harus dipetakan. Jangan sampai satu pejabat sekaligus menguasai regulasi, anggaran, pelaksanaan, dan pengawasan. Konsentrasi kekuasaan harus diimbangi dengan checks and balances.
Kedua, rotasi jabatan strategis berbasis merit. Pejabat karier harus ditempatkan dan dipindahkan berdasarkan kompetensi, rekam jejak, serta kebutuhan organisasi, bukan kedekatan politik. Penguasaan terlalu lama atas satu simpul jabatan perlu dicegah tanpa mengorbankan profesionalisme dan kontinuitas birokrasi.
Ketiga, membangun jejak digital keputusan pemerintahan. Proses pengambilan keputusan—siapa yang mengusulkan, membahas, menyetujui, dasar hukumnya, sumber anggarannya, dan siapa yang bertanggung jawab—harus terdokumentasi secara elektronik. Transparansi tersebut membuat kewenangan dapat diawasi dan tidak mudah berubah menjadi kekuasaan pribadi.
Keempat, memberikan ruang resmi bagi keberatan birokrasi (dissenting opinion). Birokrat boleh menyampaikan keberatan secara tertulis apabila suatu kebijakan berpotensi melanggar hukum atau memiliki risiko serius.
Setelah keputusan yang sah ditetapkan, birokrasi wajib melaksanakannya. Dengan demikian, kita membangun birokrasi yang kritis, bukan birokrasi pembangkang ataupun birokrasi yang hanya menurut dan “membebek” demi mencari keselamatan (safety player).
Kelima, dalam konteks desentralisasi, membangun kontrak kinerja pusat dan daerah. Setiap program nasional yang dilaksanakan di daerah harus memiliki pembagian kewenangan, pembiayaan, target, indikator keberhasilan, mekanisme pengawasan, dan penanggung jawab yang jelas. Jangan sampai programnya menjadi milik pusat, tetapi ketika bermasalah daerah yang disuruh membereskan.
Selain itu, ada bahaya lain yang perlu dihindari. Jangan sampai pemberantasan “raja kecil” justru melahirkan “raja besar”.
Pejabat politik juga harus tunduk pada hukum. Presiden, menteri, gubernur, bupati, wali kota, maupun anggota legislatif memiliki kekuasaan yang harus tetap diawasi.
Birokrat tidak boleh menjadi penguasa yang tidak tersentuh. Namun, pejabat politik juga tidak boleh merasa selalu benar hanya karena memperoleh mandat dari rakyat.
Begitu pula kekuatan ekonomi tidak boleh membeli kekuasaan politik. Biaya politik yang mahal dapat membuka ruang bagi hubungan patronase dan konflik kepentingan. Politik harus dikembalikan sebagai ruang pengabdian publik, bukan investasi yang kemudian menghasilkan keuntungan melalui kekuasaan.
Karena itu, evaluasi pemerintahan tidak cukup hanya bertanya, “Siapa yang tidak patuh?”
Pertanyaan yang lebih penting adalah, “Mengapa kebijakan tidak berjalan?”
Apakah persoalannya terletak pada birokrat? Desain kebijakan? Dasar hukum? Koordinasi antarlembaga? Pelibatan daerah? Pembiayaan? Atau pengawasan?
Dari situlah seyogianya kita menelisiknya. Indonesia modern tidak membutuhkan raja besar maupun raja kecil.
Yang dibutuhkan adalah kepala pemerintahan yang kuat tetapi tidak sewenang-wenang, birokrasi yang profesional tetapi tidak menjadi penguasa, serta daerah otonom yang mandiri tetapi tetap berada dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dalam republik modern, yang seharusnya tidak boleh disentuh bukanlah pejabatnya, melainkan hukum.*
