Kuala Lumpur, sumbarsatu.com— Perdagangan tembakau ilegal diperkirakan menyebabkan negara-negara Asia-Pasifik kehilangan penerimaan pajak sekitar USD 14,85 miliar.
Nilai tersebut merupakan hasil estimasi Center for Market Education (CME) dalam Policy Paper No. 12 berjudul Illicit Tobacco Trade in Asia-Pacific: Taxation, Market Incentives, and Macroeconomic Costs, yang diterbitkan pada Agustus 2026.
Setelah Australia, Indonesia menempati posisi kedua dalam nilai kerugian absolut, dengan estimasi kehilangan penerimaan sekitar USD 1,65 miliar atau sekitar Rp26 triliun jika dikonversikan dengan asumsi kurs Rp15.800 per dolar AS. Angka kurs tersebut hanya digunakan untuk memberikan gambaran besaran dalam rupiah dan bukan kurs yang digunakan dalam penelitian CME.
Studi yang ditulis CEO Center for Market Education (CME) Dr. Carmelo Ferlito itu menganalisis 14 negara ekonomi Asia-Pasifik, yakni Australia, Bangladesh, Brunei, Kamboja, Indonesia, Laos, Malaysia, Myanmar, Pakistan, Singapura, Sri Lanka, Thailand, Filipina, dan Vietnam.
Data yang digunakan terutama merujuk pada kondisi 2024, dengan sumber yang mencakup data pemerintah, basis data internasional, serta berbagai estimasi institusional dan pasar.
CME menegaskan bahwa ketersediaan dan tingkat ketepatan data berbeda di setiap negara sehingga hasilnya harus dibaca sebagai estimasi fiskal komparatif, bukan sebagai penghitungan kerugian yang bersifat final.
Dalam analisis tersebut, penerimaan cukai tembakau di negara-negara yang dapat dihitung diperkirakan mencapai sekitar USD 30,98 miliar, sedangkan penerimaan yang hilang akibat perdagangan ilegal diperkirakan mencapai USD 14,85 miliar. Dengan demikian, kerugian tersebut setara dengan sekitar 47,96 persen dari total penerimaan pajak tembakau dalam sampel penelitian.
Secara sederhana, CME memperkirakan bahwa dari setiap USD 100 penerimaan pajak tembakau yang berhasil dikumpulkan, sekitar USD 47,96 berpotensi hilang karena sebagian konsumsi berlangsung di luar pasar legal dan tidak dikenai pajak.
Angka tersebut merupakan estimasi fiscal-equivalence yang digunakan peneliti untuk menggambarkan potensi penerimaan yang hilang, bukan berarti pemerintah secara aktual membayar atau kehilangan uang tunai sebesar nilai tersebut.
CME juga menghitung bahwa estimasi kehilangan penerimaan tersebut setara dengan sekitar 0,22 persen gabungan produk domestik bruto (PDB) negara-negara dalam sampel. Jika dibandingkan dengan total penerimaan pajak, nilainya mencapai sekitar 1,63 persen.
Sementara jika dibandingkan dengan belanja kesehatan dan pendidikan pemerintah, masing-masing setara dengan sekitar 4,27 persen pengeluaran kesehatan saat ini dan 7,71 persen pengeluaran pendidikan pemerintah.
Studi tersebut mengingatkan bahwa perbandingan ini menggambarkan skala opportunity cost dan tidak berarti dana yang berhasil dipulihkan otomatis akan dialokasikan ke sektor kesehatan atau pendidikan.
Australia Terbesar, Indonesia di Urutan Kedua
Australia menjadi negara dengan estimasi kehilangan penerimaan terbesar dalam penelitian tersebut, yakni sekitar USD 9,60 miliar, dengan perkiraan pangsa pasar tembakau ilegal mencapai 60 persen. CME menggunakan Australia sebagai contoh bahwa perdagangan tembakau ilegal tidak hanya terjadi di negara berkembang.
Perbedaan harga yang besar antara produk legal dan ilegal akibat beban pajak dapat menciptakan insentif ekonomi bagi perdagangan ilegal, bahkan di negara dengan kapasitas administrasi dan penegakan hukum yang relatif kuat.
Yang menarik, perkiraan pangsa pasar ilegal Indonesia hanya 10,77 persen, jauh lebih rendah dibandingkan Australia, Malaysia, Pakistan, Kamboja, dan Thailand. Namun, besarnya pasar tembakau Indonesia membuat penetrasi ilegal yang relatif moderat tetap menghasilkan potensi kehilangan penerimaan yang besar.
CME memperkirakan Indonesia mengumpulkan sekitar USD 13,68 miliar dari pajak tembakau, terbesar dalam dataset penelitian. Dengan estimasi kehilangan USD 1,65 miliar, setiap USD 100 penerimaan pajak tembakau Indonesia diperkirakan disertai potensi kehilangan sekitar USD 12 akibat sebagian konsumsi berada di luar pasar kena pajak.
Studi tersebut juga menghitung estimasi kehilangan penerimaan Indonesia setara dengan sekitar 0,12 persen PDB, 1,16 persen total penerimaan pajak, 4,46 persen pengeluaran kesehatan saat ini, dan 9,44 persen pengeluaran pendidikan pemerintah. CME menilai besarnya pasar Indonesia membuat perlindungan terhadap basis pajak legal menjadi persoalan fiskal penting.
Malaysia dan Pakistan Kehilangan Lebih Besar dari Penerimaan Pajak Legal
Malaysia dan Pakistan menunjukkan persoalan yang berbeda. Perkiraan pangsa pasar ilegal di kedua negara tersebut mencapai masing-masing 55 persen dan 54 persen.
Malaysia diperkirakan kehilangan sekitar USD 774,5 juta, sedangkan penerimaan pajak tembakaunya sekitar USD 634 juta. Dengan demikian, nilai kehilangan yang dihitung CME mencapai sekitar 122,2 persen dari penerimaan pajak tembakau legal.
Pakistan diperkirakan kehilangan sekitar USD 998,7 juta, sementara penerimaan pajak tembakaunya sekitar USD 851 juta. Nilai kehilangan tersebut setara dengan sekitar 117,4 persen penerimaan pajak tembakau yang berhasil dikumpulkan dari pasar legal.
Thailand juga menghadapi tekanan cukup besar. CME memperkirakan pangsa pasar ilegal mencapai 28,1 persen, dengan potensi kehilangan penerimaan sekitar USD 567,5 juta. Bangladesh diperkirakan kehilangan sekitar USD 551,6 juta dengan pangsa pasar ilegal 13,1 persen, sementara Filipina sekitar USD 447,2 juta dan Vietnam sekitar USD 186 juta.
CME mencatat tiga pola utama dalam paparan fiskal tersebut. Indonesia menggambarkan risiko akibat besarnya ukuran pasar, Malaysia dan Pakistan menunjukkan penetrasi pasar ilegal yang struktural, sedangkan Australia menggambarkan risiko yang muncul akibat kesenjangan harga yang tinggi antara produk legal dan ilegal.
Pajak Tinggi Tidak Otomatis Dongkrak Penerimaan
Temuan utama CME adalah bahwa peningkatan tarif cukai tidak secara otomatis menghasilkan penerimaan pemerintah yang lebih tinggi. Menurut studi tersebut, efektivitas kebijakan cukai juga bergantung pada kemampuan pemerintah mempertahankan konsumsi di dalam pasar legal dan kena pajak.
Ketika kenaikan pajak memperlebar kesenjangan harga antara produk legal dan ilegal, sementara kapasitas penegakan hukum tidak meningkat secara seimbang, konsumen yang sensitif terhadap harga memiliki insentif lebih besar untuk beralih ke produk ilegal. Kondisi tersebut pada akhirnya dapat mempersempit basis pajak yang hendak diperkuat melalui kenaikan tarif.
“Pertanyaan yang relevan bukanlah sekadar seberapa besar pajak yang dikenakan pada tembakau, tetapi berapa banyak dari pajak tersebut yang sebenarnya dapat dikumpulkan,” kata Ferlito dalam studi tersebut, Rabu (16/9/2026).
Menurut dia, ketika kebijakan perpajakan mendorong semakin banyak konsumen keluar dari pasar legal, pemerintah berisiko menggerus basis penerimaan yang hendak diperkuat. Karena itu, menurut CME, keberadaan pasar legal juga perlu dipandang sebagai bagian dari kepentingan fiskal pemerintah.
Di Indonesia, kebijakan cukai hasil tembakau memang memiliki dua dimensi utama, yakni pengendalian konsumsi dan penerimaan negara. Direktorat Jenderal Bea dan Cukai menjelaskan bahwa cukai hasil tembakau dikenakan terhadap berbagai produk tembakau dan merupakan salah satu sumber pendapatan negara, sekaligus instrumen untuk mengurangi konsumsi produk yang berdampak negatif terhadap kesehatan. Ketentuan tarif yang berlaku antara lain merujuk pada PMK Nomor 97 Tahun 2024 untuk sigaret, cerutu, rokok daun atau klobot, dan tembakau iris.
Kementerian Keuangan juga menerbitkan PMK Nomor 12 Tahun 2026 tentang rincian Dana Bagi Hasil Cukai Hasil Tembakau menurut daerah untuk Tahun Anggaran 2026. Peraturan tersebut ditetapkan pada 4 Maret 2026, diundangkan pada 16 Maret 2026, dan berlaku sejak tanggal tersebut.
Sementara itu, PMK Nomor 22 Tahun 2026 tentang Penggunaan Dana Bagi Hasil Cukai Tembakau ditetapkan pada 9 April 2026 dan diundangkan pada 24 April 2026. Ketentuan ini menunjukkan bahwa penerimaan yang bersumber dari cukai hasil tembakau juga memiliki kaitan dengan pembiayaan berbagai program pemerintah di daerah.
CME Dorong Kebijakan Cukai Lebih Terukur
Berdasarkan temuannya, CME mendorong pemerintah di kawasan Asia-Pasifik mengembangkan kebijakan cukai yang lebih terprediksi dan berbasis bukti. Pajak, penegakan hukum, perilaku konsumen, serta keberlangsungan pasar legal dinilai perlu dipertimbangkan secara bersamaan.
CME merekomendasikan agar perubahan cukai dilakukan secara bertahap dan dapat diprediksi, bukan melalui perubahan mendadak. Penyesuaian tarif yang besar, menurut studi tersebut, sebaiknya didahului dengan penilaian terhadap kapasitas penegakan hukum dan kondisi pasar.
Untuk negara yang sudah memiliki penetrasi pasar ilegal tinggi, CME menyebut pembekuan sementara atau penyesuaian tarif secara moderat dapat dipertimbangkan sembari pemerintah memulihkan pasar legal. Rekomendasi tersebut merupakan pandangan kebijakan CME dan bukan kebijakan resmi pemerintah negara-negara yang menjadi objek penelitian.
CME juga menyerukan penguatan koordinasi antara otoritas pajak, bea cukai, kepolisian, lembaga perbatasan, dan regulator. Penegakan hukum dinilai perlu mencakup jaringan produksi dan distribusi ilegal, bukan hanya penyitaan produk di tingkat pengecer.
Selain itu, studi tersebut mendorong pengukuran penetrasi pasar ilegal secara berkelanjutan dan dapat diverifikasi secara independen, serta memperkuat kerja sama regional karena jaringan perdagangan ilegal dapat memanfaatkan perbedaan harga dan kondisi penegakan hukum antarnegara.
“Kerangka kerja yang berkelanjutan harus mengakui bahwa konsumen dan pemasok ilegal merespons insentif ekonomi,” kata Ferlito.
Menurut dia, kenaikan pajak seharusnya didasarkan pada bukti, dilakukan secara bertahap, dan disesuaikan dengan kapasitas penegakan hukum. Tanpa pendekatan tersebut, menurut CME, kebijakan perpajakan berisiko membuat sebagian basis pajak semakin bergeser ke luar jangkauan sistem legal.
Studi tersebut pada akhirnya menyarankan agar keberhasilan kebijakan tembakau tidak hanya diukur dari besarnya tarif pajak yang ditetapkan. Pemerintah juga perlu melihat berapa besar penerimaan aktual yang berhasil dikumpulkan, seberapa besar pasar legal dapat dipertahankan, seberapa luas penetrasi pasar ilegal, serta seberapa kuat kapasitas lembaga dalam menegakkan kebijakan.
CME menempatkan persoalan perdagangan tembakau ilegal bukan semata-mata sebagai persoalan penyelundupan atau penegakan hukum. Berdasarkan kerangka analisisnya, persoalan tersebut juga berkaitan dengan desain kebijakan, kesenjangan harga, perilaku konsumen, kapasitas penegakan, dan kemampuan negara mempertahankan basis pajak legal.
Namun, seluruh angka kerugian dalam studi tersebut tetap perlu dibaca sebagai estimasi CME, bukan angka resmi penerimaan yang dinyatakan hilang oleh pemerintah masing-masing negara. CME sendiri mengakui bahwa pengukuran pasar ilegal menghadapi keterbatasan karena data dapat berasal dari survei bungkus kosong, penyitaan Bea Cukai, laporan industri, pernyataan pemerintah, intelijen pasar, atau penelitian internasional dengan metodologi yang berbeda.
Catatan penting: saya sengaja mempertahankan atribusi “menurut CME/diperkirakan” pada angka USD 14,85 miliar dan USD 1,65 miliar. Ini penting secara jurnalistik karena dokumen CME sendiri menyatakan data terutama merujuk 2024 dan hasilnya merupakan estimasi fiskal komparatif.ssc
