DPRD
OLEH Prof Djohermansyah Djohan-Guru Besar IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010–2014, Pj Gubernur Riau 2013–2014
DI tengah semakin menguatnya posisi kepala daerah dalam sistem pemerintahan daerah, ada satu institusi yang justru berjalan tertatih-tatih: DPRD. Lembaga yang seharusnya menjadi representasi rakyat sekaligus penyeimbang kekuasaan eksekutif itu perlahan kehilangan daya, wibawa, bahkan relevansinya di mata publik.
Ketika masyarakat berbicara tentang otonomi daerah, perhatian hampir selalu tertuju pada gubernur, bupati, dan wali kota. Mereka tampil sebagai aktor utama pembangunan, mengelola anggaran bernilai triliunan rupiah, serta menjadi wajah pemerintahan di daerah.
Sebaliknya, DPRD lebih sering hadir dalam pemberitaan yang kurang menggembirakan. Mulai dari perebutan jabatan alat kelengkapan dewan, perjalanan dinas yang menuai sorotan, kegagalan penggunaan hak angket, hingga polemik pokok-pokok pikiran (pokir). Akibatnya, citra DPRD semakin jauh dari fungsi idealnya sebagai wakil rakyat.
Karena itu, publik sempat terkejut ketika Ketua DPRD Kota Malang, Amithya Ratnanggani Sirraduhita, mengusulkan agar Program Makan Bergizi Gratis (MBG) di daerahnya dihentikan. Padahal, tindakan tersebut sesungguhnya merupakan bagian dari fungsi representasi yang melekat pada DPRD. Ketua DPRD menyampaikan aspirasi masyarakat yang diterimanya kepada pemerintah pusat. Karena MBG merupakan kewenangan pemerintah pusat, maka keputusan akhir memang berada di tangan pusat. Namun apabila aspirasi serupa disuarakan oleh ratusan DPRD di berbagai daerah, tentu pemerintah pusat tidak layak mengabaikannya.
Dalam desain demokrasi lokal, DPRD bukanlah sekadar aksesoris pemerintahan daerah. DPRD merupakan institusi yang mewakili rakyat melalui mekanisme pemilu. Lembaga ini memiliki fungsi membentuk peraturan daerah, mengawasi jalannya pemerintahan, menyuarakan aspirasi masyarakat, serta memastikan anggaran digunakan sebesar-besarnya untuk kepentingan publik.
Persoalannya, konstruksi kelembagaan DPRD saat ini memang belum dirancang untuk menjadi lembaga yang kuat.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menempatkan DPRD sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Dalam praktiknya, posisi tersebut membuat DPRD menjadi bagian dari sistem yang diawasi, bukan institusi yang secara independen melakukan pengawasan. Hubungan yang seharusnya berjalan dalam kerangka checks and balances sering kali berubah menjadi hubungan yang sarat kompromi.
Ketimpangan juga terlihat dari status kelembagaan. Kepala daerah berstatus sebagai pejabat negara, sementara anggota DPRD masih berstatus pejabat daerah. Perbedaan ini menciptakan relasi yang tidak setara antara legislatif dan eksekutif daerah. Dalam banyak kasus, DPRD lebih mudah dikooptasi dibandingkan menjalankan fungsi kontrol terhadap kekuasaan.
Tidak mengherankan jika fungsi pengawasan DPRD sering kehilangan taring. Berbagai rekomendasi hasil pengawasan kerap diabaikan kepala daerah tanpa konsekuensi yang berarti. Hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat yang semestinya menjadi instrumen kontrol demokratis lebih sering menjadi pajangan konstitusional daripada alat koreksi yang efektif.
Kondisi serupa juga terjadi pada fungsi legislasi. Sebagian besar peraturan daerah berasal dari inisiatif kepala daerah, sementara prakarsa DPRD relatif minim. Banyak anggota DPRD tidak didukung oleh tenaga ahli, riset kebijakan, maupun perangkat kelembagaan yang memadai untuk menghasilkan regulasi yang berkualitas.
Ironisnya, fungsi representasi rakyat yang justru menjadi pekerjaan utama anggota DPRD sehari-hari belum mendapat pengakuan yang memadai dalam kerangka hukum yang berlaku.
Hampir setiap hari anggota DPRD menerima keluhan warga, menemui demonstran, menyerap aspirasi masyarakat, menghadiri kegiatan sosial, hingga menjembatani kebutuhan publik dengan pemerintah daerah. Namun aktivitas tersebut berjalan tanpa dukungan kelembagaan yang jelas dan terstruktur.
Kekosongan itulah yang kemudian melahirkan praktik pokok-pokok pikiran atau pokir.
Pada awalnya, pokir dimaksudkan sebagai sarana menyalurkan aspirasi masyarakat ke dalam proses perencanaan pembangunan daerah. Namun dalam perkembangannya, mekanisme ini justru memunculkan persoalan baru. Publik sering memandang pokir sebagai “jatah proyek” anggota dewan. Di sisi lain, birokrasi daerah kerap direpotkan oleh berbagai usulan yang tidak selalu sejalan dengan prioritas pembangunan daerah.
Akibatnya, citra DPRD semakin terpuruk. Dewan dipersepsikan lebih sibuk mengurus proyek daripada menjalankan fungsi representasi rakyat.
Karena itu, revisi Undang-Undang Pemerintahan Daerah harus menjadi momentum untuk melakukan reformasi mendasar terhadap kelembagaan DPRD.
Pertama, status anggota DPRD perlu ditingkatkan menjadi pejabat negara agar setara dengan kepala daerah. Kesetaraan status tersebut penting untuk membangun hubungan kelembagaan yang lebih seimbang, independen, dan berwibawa.
Kedua, fungsi DPRD perlu diperluas dengan menambahkan fungsi pelayanan konstituen (serving the constituents). DPRD harus diberikan mandat resmi untuk melayani pemilih, mengelola aspirasi masyarakat, serta menjembatani hubungan warga dengan pemerintah daerah. Untuk itu, negara perlu menyediakan kantor pelayanan konstituen, tenaga ahli, serta sistem pengelolaan aspirasi yang profesional.
Ketiga, penguatan fungsi pelayanan konstituen harus diikuti dengan pengurangan, bahkan penghapusan, ketergantungan terhadap pokir. Aspirasi masyarakat tidak boleh lagi disalurkan melalui mekanisme yang rentan menimbulkan konflik kepentingan dan persepsi negatif. Aspirasi harus masuk melalui sistem yang transparan, terukur, dan akuntabel.
Keempat, fungsi pengawasan DPRD perlu diperkuat dengan memberikan kewajiban hukum kepada kepala daerah untuk menindaklanjuti rekomendasi dewan. Pengawasan yang tidak memiliki daya paksa hanya akan melahirkan demokrasi semu.
Otonomi daerah tidak hanya membutuhkan kepala daerah yang kuat. Otonomi daerah juga membutuhkan DPRD yang kuat. Sebab, kekuasaan yang tidak diawasi pada akhirnya cenderung menyimpang.
Selama lebih dari dua dekade reformasi, perhatian pemerintah dan publik lebih banyak diarahkan pada penguatan eksekutif daerah. Sementara itu, lembaga pengimbangnya justru tertinggal. Akibatnya, banyak daerah mengalami ketimpangan kekuasaan. Kepala daerah tampil dominan, sedangkan DPRD sering kali hanya menjadi penonton.
Jika revisi Undang-Undang Pemerintahan Daerah kembali mengabaikan penguatan DPRD, maka demokrasi lokal akan terus berjalan pincang. Kita akan memiliki kepala daerah yang semakin kuat, tetapi lembaga perwakilan rakyat yang semakin lemah.
Sudah saatnya DPRD berhenti menjadi pelengkap penderita dalam otonomi daerah. Demokrasi lokal yang sehat hanya dapat terwujud apabila rakyat memiliki wakil yang benar-benar kuat, mandiri, berwibawa, dan dihormati.*
